1 – La contribución de los incentivos a las energías renovables al déficit de tarifa
Uno de los grandes problemas de nuestro sistema eléctrico es el déficit de tarifa que está poniendo en riesgo la viabilidad económica de éste. La Comisión Nacional de la Energía (en adelante CNE), en el reciente informe de marzo de 2012 sobre el sector energético español -PARTE I. MEDIDAS PARA GARANTIZAR LA SOSTENIBILIDAD ECONÓMICO-FINANCIERA DEL SISTEMA ELÉCTRICO-, ha insistido en la insostenibilidad económica del sistema eléctrico, como consecuencia del incremento desbocado del déficit de tarifa.
En la descripción que se hace en este informe de la situación existente se pone de relieve que una parte importante del déficit de tarifa tiene su origen en los incentivos económicos concedidos a las instalaciones de régimen especial, que engloba a las energías renovables junto con la cogeneración y residuos, que en el año 2010 representaban el 40,3 por 100 de los costes totales del sistema.
Se dice en el informe que con datos del año 2009, último año con información disponible comparable, España fue el país de nuestro entorno con el mayor porcentaje de la demanda de electricidad cubierta por régimen especial (28,6%), seguido por Portugal (27,4%), Dinamarca (26%) y Alemania (14,1%). Pero también se dice que fue el país con el sobrecoste del régimen especial más elevado de estos países, con un coste de 6.035 M€, (coste medio por MWh consumido de 22,49 €/MWh), seguido por Alemania con un coste de 5.618 M€ (10,78 €/MWh) e Italia con un coste de 2.638 M€ (7,89 €/MWh).
Se desprende de estos datos que el grado de penetración de las instalaciones de régimen especial en España ha sido importante pero con un coste muy superior al de otros países de nuestro entorno.
La deficiente configuración del régimen de incentivos a las instalaciones de régimen especial ha tenido como consecuencia que el sistema –es decir, el conjunto de los consumidores de electricidad- haya acabado costeando la curva de aprendizaje de algunas tecnologías poco desarrolladas en el momento de concederse las primas . Así ha sucedido con la tecnología solar fotovoltaica que en el momento en que se decidió incentivar tenía un coste aproximado de 370 euros/MWh, reduciéndose en poco tiempo hasta los 120 euros/MWh. La consecuencia de esta decisión precipitada es que las primas determinadas en función del alto coste del momento se tiene que seguir abonando durante treinta años, aun cuando con posterioridad se haya reducido considerablemente el coste de esta tecnología. Y lo mismo está sucediendo con la solar termoeléctrica; se ha decidido incentivar su penetración en un momento en que esta tecnología está poco desarrollada y tiene un alto coste, lo que determina el importe de las primas que deberán abonarse a lo largo de la vida de estas instalaciones.
Así las cosas, el régimen de primas al régimen especial se viene considerando como una de las principales causas del desproporcionado incremento de los costes de acceso y del déficit de tarifa, por lo que se ha venido planteando la necesidad de modificarlo sin tener claro el alcance de la modificación.
2 – Las sucesivas modificaciones del régimen de incentivos a las instalaciones de régimen especial
En esta cuestión, como en otras relacionadas con el sistema eléctrico, se avanza a trompicones y sin un planteamiento claro. A medida que se han ido detectando deficiencias en el régimen de incentivos que suponían un sobrecoste para el sistema y un sobre-rendimiento para los beneficiarios, se han intentado corregir mediante la aprobación de disposiciones y actos destinados a racionalizar el régimen de primas. Buena parte de estas disposiciones han sido recurridas ante los órganos jurisdiccionales por las entidades beneficiarias de los incentivos, alegando entre otras cosas la vulneración de los principios de irretroactividad, seguridad jurídica, confianza legítima y rentabilidad razonable.
Así, el Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético, crea el registro de pre-asignación de retribuciones como instrumento para racionalizar las primas a las energías renovables. En aplicación de este Real Decreto-ley, el Consejo de Ministros aprueba el Acuerdo de 13 de noviembre de 2009, por el que se procede a la ordenación de los proyectos o instalaciones presentados al registro administrativo de pre-asignación de retribución.
Posteriormente se aprueba el Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto, que regula la liquidación de la prima equivalente a las instalaciones de producción de energía eléctrica de tecnología fotovoltaica en régimen especial, con el objeto de mejorar el proceso de acreditación de las instalaciones fotovoltaicas a la hora de ingresar en los distintos marcos retributivos que la legislación vigente dispone para estas instalaciones, evitando que se produzcan situaciones de fraude.
En esta línea de intentar racionalizar el régimen de incentivos a las energías renovables, se aprueba el Real Decreto 1565/2010, de 19 de noviembre, por el que se regulan determinados aspectos relativos a la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial y que, por lo que aquí interesa, suprime el segundo tramo de la tarifa a las instalaciones fotovoltaicas.
Pedro Corvinos Baseca
Abogado especializado en Derecho Público
Máster en Derecho de la Energía y en Negocio Energético por el Instituto Español de la Energía
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